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2016年5月20日，住房和城乡建设部发布了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》号文(建市〔2016〕93号，以下简称《2016年若干意见》)，其中明确提出了“建设单位在选择建设项目组织实施方式时，要优先采用工程总承包模式，特别是政府投资项目和装配式建筑应当积极采用工程总承包模式”.
此后，各级地方政府相继出台相关配套政策，大力推动总承包施工模式发展。短短三年多时间，工程总承包逐渐成为一种主流的建设模式，从传统的石油、化工、电力、能源领域，到市政、医疗、学校等民用建筑领域，都热衷于工程总承包的建设模式。

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01、“一刀切”式推广工程总承包带来重大隐患
与平行承包模式相比，总承包有其独特的优势，但并不是所有的建设项目都适合总承包模式。总承包一般适用于功能要求明确、标准化程度高、设计、施工、采购一体化程度高的建设项目；相反，功能要求不明确、标准化程度低、个性化要求高的建设项目，很难发挥总承包施工模式的优势。
以土建、安装为主的建设项目，勘察、设计、施工、采购完全可分离，相互融合的要求不高。采用总承包模式不仅可以提高施工效率，控制工程成本，还可能带来负面影响。
在当前推进总承包的热潮中，很多政府投资建设单位不考虑项目性质和项目实际情况，盲目跟风，对完全不适合的项目采用总承包模式。
对于这些项目，在签订总承包合同时，由于可行性研究报告、方案设计或初步设计文件的深度不够，合同执行过程中可能会出现与项目相关的施工范围和标准的重大偏差，不利于项目的推进，为项目埋下重大隐患。
02、政策推动先天不足立法缺失制约工程总承包健康发展
到目前为止，我国还没有关于总承包的专门法律法规。在2019年5月，住建部公布了《房屋建筑与市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿,这一管理办法一旦生效，将成为我国工程总承包领域唯一的规范性文件。然而，这种管理方法的有效时间尚不清楚。即使生效，其效力水平也较低，适用范围仅限于“房屋建筑和市政基础设施工程” 。
同时，与工程总承包相关的《建筑法》《合同法》对工程总承包的相关规定较少，远远不能满足工程总承包发展实践的需要。
最高人民法院发布了多项关于审理建设工程施工合同纠纷案件的司法解释。但这些司法解释适用于建设工程合同纠纷的审理，不适用于一般合同纠纷，不能直接指导一般合同纠纷的审理。
近年来，为促进工程总承包的发展，住房和城乡建设部及当地16个省市住建部门相继出台工程总承包相关政策，鼓励和引导工程总承包市场发展。
但是，这些政策的有效性水平较低，不能直接作为试行的依据。而且，不同的政策差异很大，实践中也有很多麻烦。总承包政策虽多，但先天不足，无法从根本上解决总承包立法缺失的问题。
法律的不完善给相关市场主体开展总承包业务带来了较大的合规风险，极大地制约了总承包的健康发展。而且，随着总承包模式的广泛推广，可以预见，未来与总承包相关的合同纠纷将呈现井喷态势，给合同纠纷的审理带来巨大挑战。
03、监管模式未跟上无法适应工程总承包的发展
2016年，《若干意见》鼓励政府投资项目采用总承包建设模式。因为政府投资的资金
控。传统的管控模式是建立在平行发包基础上的，与工程总承包模式存在较大的冲突，工程造价审计是最为突出的问题。
对于工程总承包项目的计价模式，国际上以固定总价模式为主。固定总价模式是能够最大限度发挥工程总承包价值的一种计价模式，有利于建设单位控制工程造价，有利于总承包单位充分发挥积极性，提高效率，优化设计。
在政府投资项目中，作为建设单位的政府部门，为规避自身的审计风险，往往一方面约定计价方式为固定总价，同时又约定以“审计结论”作为工程结算依据，导致在执行中产生较大争议，对总承包单位带来重大结算风险。
传统的平行发包模式下，政府投资项目的建安工程采用工程量清单计价模式，审计机构依据清单计价规范、工程合同及施工图，对工程造价进行审计，以按“量”审计为主。
这种审计思维运用到工程总承包模式下，仍然对工程结算按“量”审核，随意突破工程总承包合同的约定，与工程总承包相关原则是根本不符的，违背了实施工程总承包建设模式的实际意图，无法真正发挥工程总承包建设模式的作用和价值。

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04、最低价中标盛行难以最大程度发挥工程总承包的价值
近年来，最低价中标一直困扰着招标投标市场，其弊端越来越被社会大众认知，有关部门也出台了一些纠偏政策，但成效不大，最低价中标仍然被广泛滥用。
最低价中标在传统平行发包模式下，已经对工程施工发包、设备采购等带来了非常重大的负面影响，导致“劣币驱良币”，成为建设工程质量、安全、法律纠纷隐患的重要来源。
在工程总承包模式下，通过最低价中标方式选择工程总承包单位，恐怕将带来更为严重的不利后果。相较于平行发包模式，工程总承包项目在招标时，边界条件更加难以量化，不同的设计方案和工艺路线，不同的设备选型和技术标准，将直接影响工程质量和性能，工程造价也存在巨大差异。
如果，招标人只是按报价最低来确定中标人，其后果必然是无法选择最优的报价方案和靠谱的总承包单位，最终不利于项目建设。
特别近年来，大量工程企业出于业务转型的需要，在缺乏任何工程总承包项目业绩和经验的情况，盲目报价，以低价策略，抢项目，占市场，中标后不讲契约精神，通过各种方式逼迫建设单位做出妥协，或偷工减料，建设低质工程。这些现象进一步扰乱了市场次序，不利于工程总承包市场的健康发展。
05、工程企业契约精神缺失工程总承包的“交钥匙”理念落空
工程总承包又称“交钥匙”工程，其核心理念是：建设单位“花钱买省心”，即在工程总承包模式下，建设单位提出功能需求，向总承包单位购买专业服务，总承包单位根据功能需求，完成勘察设计、施工、采购、调试等工作，向建设单位交付符合合同约定的工程。
在这个过程中，是否能真正做到“交钥匙”，有三大核心要素，即价格是否可控（固定总价）、工期是否可控（固定工期）、性能要求是否达标（质量合格），只有这三大要素实现了，建设单位才能真正享受到“交钥匙”的服务，工程总承包的价值才能得到最大的认可。
这三大要素中，最为核心的又在于价格是否可控，总承包商作为勘察、设计、施工、采购一体化的供应商，理应承担绝大部分的工程造价控制责任，如果工程总承包模式下的价格不可控，便失去了工程总承包存在的价值。
实现上述价值，需要总承包单位具备足够的风险承担意识和相应的风险承担能力，坚守契约精神；如果工程总承包商不具有风险承担意识和能力，而是以“包工头”的思维承接总承包项目，抛弃契约精神，最终将极大影响建设单位采用工程总承包建设模式的积极性，不利于工程总承包的长远发展。
06、建设单位在项目管理存在诸多误区影响工程总承包价值发挥
正是由于工程总承包市场不成熟，建设单位难以选择到有能力、守诚信的工程总承包单位，加之部分建设单位自身对工程总承包模式缺乏理解，思维转变不到位，对工程总承包的理解存在较大的误区，对工程总承包价值发挥带来重大负面影响。主要体现在以下几个方面：
1 放权不够，干预太多，影响工程总包商的履约积极性
建设单位在工程总承包项目中，出于各种原因，难以真正做到“省心”“放心”，往往通过指定分包、设备甲供、节点考核等方式干预工程总承包商的工程建设工作。
这些做法，影响了工程总承包单位的积极性，更为严重是，破坏了工程总承包建设工作的整体性，导致责任难以界定，埋下纠纷的种子。
2 对工程总承包项目“高风险、高收益”的特征认知不足
在工程总承包模式下，对于总承包商而言，承担的责任更广泛，面临的风险更多，理应获得更高的回报，建设单位“花钱买省心”，当然应当付出更多的代价。
建设单位对此往往认知不足，在招标时，利用其自身强势地位，以“封顶价+按实结算”的计价方式，严格控制总承包单位的利润率，导致总承包单位面临的风险与收益不成比例，激化矛盾，不利于项目的执行。
3 机械理解工程总承包模式下的固定总价
前文提到，工程总承包最为核心的价值之一在于工程造价的可控性，故，固定总价是工程总承包最为适宜的计价模式；但固定总价并非绝对的概念，而是一个相对的概念，固定总价是在一定的边界条件内的固定总价，而非绝对的固定。
建设单位原因引起的变更设计、工期延误、不可抗力等，仍应调整合同价格。建设单位往往对此理解过于绝对化，利用其强势的市场地位，在合同中约定“包死价”“包干价”“任何情况下不得增加合同价格”等明显不合理的内容，对于总承包单位合理的索赔，均拒绝认可。
4 无限扩展工程总承包范围
“总包总包，无所不包”，很多建设单位对于工程总承包范围的理解过于宽泛，希望将工程建设中的全部责任和风险转移给总承包单位。
部分建设单位在合同签约时，把项目建设前期所需立项、规划、环保、用地等全部工作交由总承包单位承担，实际上，这些工作，依据有关法律规定，本应由建设单位自行完成，总承包单位即便签约时做出承诺，执行中也很难完全把控，需要建设单位的配合，相关费用也难以测算，最终容易产生纠纷，不利于项目执行。

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总之，工程总承包如同其它新生事物一样，尽管在快速成长阶段一定会遇到各种各样的问题，但其发展方向是不可逆的，前景一定是光明的。
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