农村闲置房屋,农村地闲房空 _生活百科

摘要：农村宅基地不仅是农民的生活空间，也是重要的农村土地之一。随着城乡不断融合，大量农村人口向城镇迁移，宅基地使用制度和退出制度不完善。全国农村普遍存在闲置房屋、“宅基地空心化”、“一户多宅”等不良现象，农村土地资源浪费严重。本文主要介绍了闲置宅基地的概念和现状，进而探讨了造成这一现象的原因，包括经济原因、制度原因和思想原因。最后提出了因地制宜结合“户”制确定宅基地退出模式、完善农村宅基地补偿机制、完善宅基地流转市场发展、合理引导、编制农村土地利用规划、加强集体所有制主体监督收回权、建立完善的社会保障体系等六点建议。
【农村闲置房屋,农村地闲房空】作者：宋婷婷-1 农村闲置宅基地的概念与现状闲置宅基地受到众多学者的关注和讨论。从字面上看，闲置宅基地就是未使用的宅基地。目前，学术界对其概念有不同的看法。一些学者认为农村地区存在闲置的房屋。因各种原因无法发挥其功能特性的宅基地，无论其上是否有建筑物，都包括闲置或长期使用的闲置房屋(一般以一年为分界点)，以及占用超过个人标准的闲置房屋。也有学者从狭义和广义的角度分析闲置宅基地，狭义上是指闲置和废弃的宅基地；广义而言，闲置宅基地的外延更大，在狭义的基础上，由于宅基地上未使用的建筑增加了占用土地的闲置。
基于前人的研究成果，本文认为闲置宅基地是指广泛存在于农村地区，本应用于农民生活或超过法定标准，后长期空置，因各种原因未投入使用的农村宅基地及其附属物。
1.1 闲置宅基地概念根据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（20182019）》报告的统计数据，2018年我国农村宅基地平均空置率高达10.7%，样本村房屋最高空置率超过70% [2] 。据不完全统计，目前我国闲置宅基地面积约24万hm2，不可再生土地资源尤为珍贵。然而，大规模的宅基地没有充分发挥土地的价值，造成土地资源的严重浪费。因此，找出宅基地闲置的原因，分析解决现状的途径就显得尤为迫切。
1.2 宅基地闲置现状根据以上对闲置宅基地现状的初步了解和多方面的数据，可以看出这种情况的发展并非偶然事件，造成这种情况的原因也并不单一。分析客观原因，可以从经济和制度方面考虑，主观上可以分析农民的思想心理因素。
2 宅基地闲置的原因-2.1 经济原因，新楼不拆旧楼，空置率高。在城乡要素双向流动的背景下，大量农民迁移到远离家乡的城市，收入远超农村耕种农田。无论他们是否能在城市买得起房，他们的经济收入都比以前有所增加，经济水平的提高自然刺激了新建住房的消费行为。而且农村建房成本低，速度快，施工方便。新房建成后，全家人都搬到了新房，以至于老房子闲置着，没人用。即使有些农民不符合入户条件，他们也被迫编造借口申请宅基地盖新房。随着经济条件的改善，农村公共道路被私人非法占用的情况屡见不鲜。旧宅基地不拆不退，闲置宅基地层出不穷。
从010年到1010年，城市化进程加快。如今，农村青壮年劳动力大多离开家乡打工，一些农民把老人和年轻人留在家乡，一些家庭搬到城镇。尽管有些农民的户口仍然在农村老家，但他们拥有自己的房子
span class="candidate-entity-word" data-gid="9469419" qid="6595532096301700365" mention-index="0">宅基地使用权的主体界定缺乏严谨性，内涵不清晰。根据《土地管理法》的规定，农村居民一户只能拥有一处宅基地[3] 。但是却没有明确单位“户”的定义，这也导致了分户的标准在不同地区也是五花八门的。有些地区要求农户结婚成家之后才能分户，而有些地区规定只要成年或达到结婚年龄后就可以分户。这种不合理的宅基地使用制度为界定户或限制合理分户提供了可操作的空间，造成了宅基地使用权的违规取得和宅基地被压制的双重现象。在中国，宅基地的使用权是无偿无期限的，即使根本用不上那么大面积的宅基地，很多农民也抱着不占白不占，少占就吃亏的扭曲心理，导致了一户家庭却拥有多处宅基地的违法现象比比皆是[4] 。
2.2.2 宅基地退出制度不完善现有的宅基地退出制度不够完善，尤其是关于退出程序、退出补偿标准、补偿主体都没有一个统一的标准和规定。由于全国各地宅基地退出无法寻求明确的法律制度，只能按着各地的不同情况制定地方性的规章制度，这也给了地方过大的自主权。程序混乱，官商勾结，在其位不谋其职等现象损害了农户合法权益。这些问题一方面大大降低了宅基地退出农户的满意度，另一方面也极大的挫伤了有退出意愿的农户退出宅基地的积极性。宅基地退出制度的不完善及其所衍生的种种问题都层层阻碍农村闲置宅基地退出的进程。
2.3 思想原因2.3.1 农民退出意愿不强农户不愿退出闲置的宅基地，多是因为有如下的担忧：客观层面包括城市的高房价、高生活成本、城市的社会保障问题、孩子城里上学问题等。主观层面又担忧自身的非农就业技能不足，在城市的收入难以维系生活等。对于不愿退出的农户，不可“一刀切”强迫其退出；对于有退出意愿但是仍所顾虑的农户，要制定合理的配套措施，让农户能放心大胆地退出宅基地。
2.3.2 传统归根、风水观念落叶归根的思想、风水观念普遍存在于很多农民的心里。很多农民虽在城镇定居了，但是也不愿意舍弃农村的宅基地，考虑到等老了后，可以返乡回老家，安居晚年，落叶归根。其次，传统的风水观念一直影响着广大农户，村民在建屋选址时非常看中风水问题。有的村民不愿意把一辈子的住房建在风水不佳的宅基地。所以这些地方或是常年无人愿意建房，或是房子早已建好却因风水不佳而常年无人居住[5]，造成了部分宅基地闲置。据有关调查结果显示，由于风水造成的宅基地闲置占比2.9% 。
3 探索解决路径3.1 因地制宜与因“户”制宜相结合确定宅基地退出模式从宏观角度来看全国各地经济发展水平高低不一；从微观角度来看，农户家庭生计水平与年龄结构也是不同的。所以宅基地退出模式不能全国统一“一刀切”，要综合考虑地区差异与家庭差异要素[6] 。在经济发达的地区，生计水平较高有向城镇化转型趋势的农户家庭，若退出宅基地可获得城镇购房补贴与优惠，这将有助于农户尽快在城镇落脚，提高退出宅基地的意愿；而对于对农地依赖性较高，没有进城打算的农户，可以选择以宅换房的模式，整治零散的宅基地集中居住，提高土地规模化利用效率。在经济欠发达地区，对于家庭年龄年轻化且养老需求并不强烈的家庭，可以把闲置宅基地退出与脱贫攻坚相结合，政府加大财政支持，提升农户的生计能力，尤其是非农就业技能的培训，提高农户的家庭收入，增强家庭生计可持续性；对于家庭年龄偏老龄化养老需求迫切的家庭，可以选择以宅基地换养老的模式，提高家庭养老保障水平。只有综合考虑到当地的经济发展水平与农户家庭差异性，才能找到农户满意度较高且切实可行的宅基地退出模式。
3.2 完善农村宅基地补偿机制目前的宅基地退出进程执行缓慢，缺乏有效的经济补偿推动是一个重要原因。完善宅基地有偿退出机制，根据退出宅基地的面积大小进行相应的补助，将会在一定程度上提升农户退出闲置的宅基地的意愿。一些农村居民不愿退出宅基地的原因就在于收入较少，退出宅基地让他们要承担一定的潜在风险而更没有生活安全感。同时一些虽在城镇工作生活但却无力在城镇购房的农户，老家的宅基地更是他们的一个退路和保障。因此，合理补偿主动退出宅基地的农户，调动还在观望的农户的退出积极性，鼓励更多的农户参与到退出宅基地的进程中来。需要科学合理的补偿机制尤为必要[7]，关于怎样才能做到科学合理，可以从以下几点考虑。首先，要坚持依法自愿的原则，充分尊重农民的主体，维护农民利益，不可强迫执行退出。其次，明确规定出宅基地退出的补偿主体[8]，明确补偿的形式和内容是怎样的。最后，明确补偿的标准、补偿的比例、补偿的程序、补偿兑现的时间、补偿对象是一户为单位还是人为单位等。
3.3 完善宅基地流转市场3.3.1 宅基地流转市场发展的必要性由于历史原因，国民经济的发展背后是农村的前期巨大牺牲，为工业化发展提供了大量廉价的农产品，为城市建设贡献了大量廉价的劳动力。如今，农村又为城市化发展提供了大量的廉价土地，导致农村集体和农民手中剩余资产匮乏[9]，有序合理地流转闲置的宅基地能一定程度提高农民的收入，缩小城乡收入差距。并且，在市场体制背景下，农民也趋向于根据宅基地的收益大小来配置宅基地的使用方式。随着宅基地闲置越来越多，流转宅基地所获取的收益肯定比生产居住使用或者闲置浪费获得的收益更大，农户的理性选择自然是流转闲置的宅基地。（如图1）假定一农户有固定的宅基地面积为L，只有流转和生产居住两种使用方式。宅基地可在这两种使用选择中自由变换，农民也是追求经济利益最大化的“经济人”，有自身的理性思考。MRA为生产居住边际收益，MRB1为流转边际收益，两线最初相交于D点，形成了最有利宅基地配置，即生产居住面积为L-L1，流转地面积为L1 。随着国民经济的发展，城镇用地日趋紧张，对宅基地的需求越来越强烈，流转宅基地的边际收益会增加，从MRB1右移至MRB2，生产居住用地边际收益增加幅度与流转的相比较小，不妨忽略不计，即视MRA保持不动，则新的平衡点为E点，此时，流转宅基地为L2，即新增流转宅基地面积L2-L1 。并且，随着时间的推移与经济的发展，这个面积呈递增趋势扩大。既然宅基地流转趋势越来越明显，那么完善宅基地流转市场就显得尤为必要。
3.3.2 完善宅基地流转的措施完善宅基地流转市场，科学有效的流转机制是基础。第一，完善宅基地流转法制体系。怎样才能取得宅基地使用权要有明文规定，包括“户、宅”标准，产权属性，面积核定。健康市场下宅基地使用权的流转必须要在法律的规定与政府的监管下进行。在监督问责上，以乡镇为单位，实行行政首长问责制，做到责任到人[10] 。第二，加快推进确权登记工作。一方面要尽快建立全国统一的农村宅基地登记制度，初始的登记应是系统化的和免费的，接下来登记应以缴费来确保系统的正常运行，农村宅基地流转未经变更登记不生效。使用权登记一要明确界限，什么情形可以确权、什么情形不能，要让农民清楚。另一方面要严格程序，先由权利人提出书面申请，报国土资源部门审核合格后发布公告，注册登记归档后统一颁发证书。宅基地继承问题，应由乡、村集体调查清楚，在产权证上注明后登记。第三，加快推进宅基地流转信息共享平台建设。这是为了给流转双方提供明确的市场信息，降低因信息不足与不透明而带来的低效率，减少不必要的流转成本。地方政府可建立县、镇、乡不同级别的流转服务站，为农村地产和市场“牵红线、搭桥梁”[11]，促进宅基地高效有序流转。与此同时，为了防止农户随大流不切实际地流转宅基地，造成不良后果，可以让在城镇有住房的想流转的居民提供他们在城镇住房的房产证明，让有多套闲置宅基地的农户，提供流转后能居住的宅基地房屋登记证明，来证明他们在失去准备流转的宅基地后，还有房可住。可设定以下五点流转条件：(1)依法逐步开展有限的宅基地流转试点，不断总结试点的经验。(2)要遵循用途管制原则，严格控制宅基地作他用，防止土地投机活动的产生。(3)要探索农户、宅基地使用者、政府之间的合理收益分配，保障农民利益和强化基层政府的主导作用[12] 。(4)要鼓励宅基地流转，但不支持盲目不当的流转。(5)要严格执行一户只能有一处宅基地的制度，主动放弃了宅基地使用权的农民无法二次申请并获取宅基地，以避免取得二次流转收益以及旧宅换新，造成社会问题。
3.3.3 合理引导，编制乡村用地规划编制合理的乡村用地规划，加快新农村建设，提升农民生活水平，在综合考虑当地居民的生产和生活习惯的前提下，统筹安排农村宅基地的用地结构和用地布局。对农户实施积极引导，逐渐消除一些错误的封建迷信和不良风气，鼓励农户在老宅基地上建房，重新利用老宅基地。同时充分发挥地方政府的管理职能，采用奖励和处罚双管齐下的管理手段，杜绝乱占滥用土地现象，对违法行为严惩不贷。
3.3.4 加强集体所有权主体的监督权和回收权为实现宅基地的合理利用和提升宅基地的利用效率，需加强集体所有权主体的监督权和回收权[13] 。对集体内不合法的一户多宅、闲置荒废、超标超占、无序违建的农户，可以将其宅基地收回，用作集体建设用地的储备。储备起来的宅基地可以用作三方面的用途：一是分配给有申请新宅基地合理需求的农户，优先实现集体内部对宅基地的供需平衡，这里村集体要注意对宅基地申请人的申请进行考察，核实其申请条件是否属实且符合法律规定，即能否被批准；二是在宅基地集体内部供需平衡的基础上，将储备起来的宅基地发展集体产业，壮大集体经济；三是将储备起来的集体建设用地进行入市流转和合作开发，为集体成员谋福利。
3.3.5 建立完善的社会保障制度改善社会保障制度能提升农户退出宅基地的意愿。现存的不完善的社会保障制度对于常年居住在城镇，并且在农村也有宅基地的农户来说是不友好的。因为退出农村的宅基地，意味着他们很可能会在城市工作生活中遇到很多困难，如就业、就医、上学、养老等。毕竟农村和城镇的生活方式和社保福利待遇还是有一定的区别的，外加二元户籍制度带来的一系列影响，农户退出闲置宅基地的意愿不强也是情理之中的。因此，解决他们的后顾之忧，使他们真正感受到能够融入到城镇生活中，地方政府可以借鉴试点地区已有的相关经验，对主动退出宅基地的农户给予一定的购房支持，比如购房贷款优惠补贴等。同时，户籍制度也是影响城乡一体化进程的重要因素[14]，要加快对其改革，使得进城务工的农民能和本地市民一样共同享受城市的公共服务和社会福利，提升城市归属感。再者，必不可少的配套养老保障制度也要跟上，消减退出宅基地农民的养老顾虑，能够感受到自身真正融入到了城镇，保障他们的长远生计[15] 。对于在农村一户多宅的农户，政府可以从全面推进新型农村合作医疗、提升农村教育水平、医疗卫生水平、加强住房养老等基础社会保障入手，保证农户在退出闲置宅基地后生活水平没有下降，提高农民的生活安全感、幸福感，消减他们退出多余闲置的宅基地的担忧。
参考文献：略来源：现代化农业 2021,(04),49-53
作者简介：宋婷婷（1993-），女，河南信阳人，在读硕士，研究方向为城市建设与土地资源集约利用。