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导语
改革创新就像“汽车的两个轮子，羽毛的两个翅膀”，两者密不可分，相互推动，共同推动国有企业高质量发展 。改革是国有企业提升创新能力的动力 。通过分层次深化改革，可以发挥改革促进创新的“五大效应”，从动力机制、要素配置、组织治理、管理能力、平台功能等多维度提升国有企业综合创新能力 。文 / 王欣、黄速建
健全国资监管体制机制，激发国企创新内生动力
在国有企业分类改革的基础上，构建以“管资本”为重点的国有资产监管体系，进一步明晰政府与国有企业的权责边界，有助于强化国有企业的市场主体地位，更好地激发国有企业创新的内生动力 。重点改革措施包括：制定不同类型国有企业分类授权下放清单，确定差异化考核体系，根据国有企业功能定位和国有资产产权关系动态调整考核目标 。
从“管人、管事、管资产”到“管资本”，国资监管体制改革对国有企业创新的带动作用突出表现在以下三个方面：一是提高决策质量和效率，创新主体与决策主体高度一致，有利于企业准确判断技术发展趋势和投资收益，同时能够快速应对瞬息万变的市场环境；二是完善市场化管理机制 。比如，国有企业根据创新活动的实际需要，在全球范围内引进核心技术骨干和职业经理人，或者鼓励创业型经理人彻底转变身份，有利于国有企业创业精神的最大化；三是优化分配、激励等治理机制，如突破合格非控股企业工资总额限制，将重大科技创新奖励从工资总额或免税中剔除，探索实施员工持股、项目投资、知识产权入股等多种形式的长效激励机制 。可以极大地提振员工士气，真正实现企业创新与员工可持续成长的和谐统一 。
上海是较早进行国有资产管理体制改革的城市 。2019年，承担了区域性国资国企综合改革试验的重要任务 。推进改革的首要措施是进一步完善国有资产管理体制，真正实现向“管资本”的转变 。为此，上海结合国有投资运营公司改革和国有企业改革，推进国有资产监管机构改革，在优化监管职能、分类授权放权、发挥平台功能等方面探索突破创新，特别是在国有企业领导人员薪酬制度、工资总额制度、股权激励制度等重点领域，通过制度创新激发国有企业发展活力，实现高质量发展 。同样是区域性国有企业综合改革试点的深圳，也提出要进一步推进分类监管，坚持“一类一策”原则，优化国有企业监管职能，改革国有企业选人用人机制和董事会治理机制，加大国有资本投资经营公司的授权力度，逐步完善国有资产监管体系 。
优化国有经济布局结构，发挥国企创新集聚效应
随着科技体制改革的深入，科技资源集中度下降，创新主体市场化、多元化特征日益突出 。同时，
国有经济布局优化和结构调整对提升国有企业创新能力的作用，可以从宏观和微观两个层面来理解 。在宏观层面，推动国有资本进一步向重点行业、重点领域集中，可以增强稀缺科技创新资源的集聚，有助于集中优势力量攻克一批关键核心技术 。从微观层面看，推进国有企业战略重组和业务重组，做强、做优、做大，有利于培养一批创新能力强、产业链完整的行业领军企业，进而成长为具有全球竞争力和影响力的世界级企业 。在优化国有经济布局时，必须围绕创新链与产业链深度融合发展的目标，加快聚集关键和稀缺的创新资源，打通创新资源上下游和全链条的链接 。在国有企业重组兼并过程中，应将创新资源的集中度作为重要考量因素，尽可能将相同的创新要素组合起来，并关联相关创新要素，减少创新资源的低效重复投入 。
中材协与中国的双重联合重组，是通过企业重组和结构调整提升国有企业创新能力的典型案例 。中国重耳成立于1958年，是一家拥有世界罕见的极限制造能力的装备企业 。作为我国重大技术装备制造基地，长期以来在国民经济中发挥着战略性、基础性作用，曾被誉为“大国重器” 。然而，在多重内外部因素的影响下，中国杜中自2011年以来就陷入经营困境，其主要上市公司也面临退市
风险 。此时，同样发源于原机械工业部的国机集团，正谋划“科-工-贸”产业链一体化的战略宏图，苦苦寻觅一个能够强化装备制造环节竞争力的合作伙伴 。2013年，战略契合且同根同源的国机集团与中国二重实施联合重组，共同量身定制了重组后企业改革与振兴重整方案，推动了高端重型装备领域的优质资源重组，组建起覆盖全产业链的领军企业——国机重装 。2020年3月，重组之后的国机重装呈现出高质量发展态势，并达成了重新上市的目标 。曾经的“大国重器”不仅实现了扭亏脱困，还跃身成为掌握行业前沿技术、具有国际竞争实力的领军企业，真正实现了一场“化茧成蝶”的蜕变 。
组建两类国资平台公司，发挥国企创新乘数效应
技术与资本的精准对接，是决定科技成果转化成功率的关键所在 。一方面，资金是企业从事技术创新活动的核心要素，也是众多中小微企业创新创业时最困扰的难题，往往是企业有了技术却缺少产业化所需的资金投入 。另一方面，资本总是有逐利的天性，需要在风险与收益之间进行权衡，由于专业知识不足和信息不对称，许多闲置资金又为找不到有前景的投资方向而苦恼 。国有资本平台公司恰好可以起到“灯塔”和“杠杆”的作用 。
随着国资国企改革的深入推进和多层次资本市场的不断完善，国有资产资本化、证券化进程明显加快，为发挥国有资本平台功能奠定了坚实基础 。作为深化改革的重要内容，改组组建国有资本投资公司和运营公司，既是落实管资本为主的三层次新型国资监管体制的传导器，也是促进国有资本合理流动、实现保值增值的加速器，还是发挥国有企业创新引领带动作用的放大器 。这两类国资平台公司，对提升国有企业创新能力分别发挥不同的作用 。国有资本投资公司，主要通过对产业投资方向的引领作用和导向功能，带动社会资本向国家重点发展的产业领域投资 。国有资本运营公司，主要通过对国有资本运营的杠杆作用和辐射功能，撬动社会资本向国家重大战略方向和重大工程项目投资 。更进一步，当两类公司发展成熟之后，能够实现产业投资与资本运营的有机结合，可以同时发挥以上双重作用 。
作为国有资本投资公司试点的国投公司，在新能源、信息技术等战略新兴产业率先投资，带动了十倍甚至数十倍的社会资本投入，引导并扶持相关企业发展壮大，扮演了带领产业转型升级方向的“引路人”角色 。与此同时，国投公司发起设立了一系列产业投资基金和创新基金，如助力“中国制造2025”的先进制造产业投资基金等，发挥了国有资本的投资导向功能和杠杆作用，引导社会资本支持实体经济发展和制造业转型升级，提升了我国制造业企业的自主创新能力，提高了国家先进制造水平 。作为国有资本运营公司试点的中国国新，将基金投资管理作为关键抓手，发挥杠杆作用，引导国有资本与社会资本共同发展 。中国国新通过设立国新科创基金等一系列国家级基金，重点支持国有企业创新、国资布局优化，培育孵化战略性产业，履行了国有资本运营公司的使命和功能 。
深化混合所有制改革，发挥国企创新协同效应
在新时期全面深化国资国企改革中，混合所有制改革是一个重要突破口 。混合所有制改革，有利于发挥不同所有制资本的优势互补与协同效应，能够带来股权结构、治理机制、经营机制等多个方面的深刻变革，对激发国企创新活力、提升国企运营效率有积极的促进作用 。从创新主体视角看，混改在促进多种所有制经济相互融合的同时，也推动了不同类型创新主体之间的深度合作与优势互补 。从创新组织与治理视角看，混改实现了两个或多个创新主体以产权为纽带的结合，与项目合作、技术联盟等松散型合作创新方式相比，可以视为一种更加稳固也更容易建立信任关系的组织形态 。
要充分发挥混改对于国企创新和绩效改善的积极作用，就必须高度重视“混”之后“改”的环节，重点是在股权结构和治理机制等方面推进实质性的改革 。首先，要保持适度集中的股权结构，实现股东之间的有效制衡 。在混改实践中，仍存在混改程度不够的现象，突出表现为国有股权和非国有股权比重悬殊，只是形式上实现了不同所有制资本的混合，实际却未能有效避免“一股独大”的弊端 。只有拿出足够的诚意和平等的态度，才能吸引真正有利于企业可持续发展的战略投资者 。其次，要建立规范的现代化治理体系，健全市场化导向的治理机制 。混改对于企业创新发展发挥积极作用的核心机制，就是在用人、薪酬、激励等治理机制上发生实质性转变 。否则，即使实现了股权结构的多元化，如果还固守着原有的运行方式，仍然无法达到混改的预期目标 。许多企业在混改的同时，配套推进了员工持股等多项改革措施，在此过程中还要注意持续优化和动态调整操作细则，避免因为缺少退出机制、违反公平原则等问题，造成负面的效果 。
【影响创新的三大要素 创业过程可大致划分为】作为全国首批混合所有制改革试点单位，中国建材通过实施混改和员工持股，充分激发了老国企的新活力 。通过混改，中国建材实现了股权结构优化和治理机制创新，从而迸发出企业创新发展活力 。在股权结构方面，中国建材始终坚持“三七原则”，集团公司对上市公司保持30%左右的相对控股权，上市公司保留70%左右的绝对控股权，同时为积极的战略投资者和创业者保留30%左右的股权 。由此，既实现了股权结构多元化，又确保了股权适度集中，并且对其他投资者有足够的吸引力 。在治理机制方面，中国建材与混改同步实施了员工持股，从混改对象中引进有能力、有抱负的职业经理人，按照市场化原则制定了薪酬和激励机制，优化了混改后企业的高管团队 。中国建材成功实施混改，在股权结构和治理机制上做出了实质性改变，不仅增强了企业的发展活力与核心竞争力，也化解了水泥、玻璃等传统行业的产能过剩问题，推动了相关产业的转型升级和技术能力的提升，还促进了国有资本与社会资本的深度融合发展 。
对标世界一流管理提升，发挥国企创新示范效应
培育具有全球竞争力的世界一流企业，是国有企业改革与发展的方向和目标 。尽管对于世界一流企业并没有严格的标准定义，但是其应当表现出以下几个主要特征：具备可持续发展的核心能力，在国际资源配置中占据主导地位，在全球技术发展中发挥引领作用，在全球产业链中具有影响力和话语权 。对标世界一流企业，我国国有企业在综合实力方面还存在一定差距，突出反映在海外资产规模较大但综合跨国指数偏低，海外市场占有率高但品牌影响力不强，海外销售产品中低端产品占比高，等等 。国有企业创建世界一流企业，不仅意味着自身科技管理水平和自主创新能力的提升，要体现国有企业在全球产业链和价值链中的控制力和影响力，更应强调国有企业技术创新活动对其他企业的示范和带动效应 。
近期爆发的“芯片荒”、“新疆棉”等事件，暴露出我国制造企业仍未能补齐“大而不强”的劣势，尤其是在高端核心技术领域以及国际标准制定方面，距离真正的世界一流还有较大的差距 。为此，国有企业需要加快提升创新管理能力，实现新一轮的技术赶超和管理飞跃 。对标世界一流企业，我国国有企业在科技管理提升过程中，应当以增强自主创新能力为核心目标，重点关注以下方面：一是聚焦主业，加强共性技术研发平台建设，加快提高关键核心技术自主可控性；二是优化机制，健全科技人才评价与激励机制，建立内部创业平台和知识产权转化机制等，营造创新创业文化氛围；三是开放协作，深化产学研用多个环节的协同创新，培育完整的创新生态体系，促进创新链与产业链的深度融合；四是着眼全球，在核心与前沿技术领域抢占创新制高点，争取国际技术标准和产业标准制定话语权 。
关于作者 | 王欣：中国社会科学院工业经济研究所副研究员；
黄速建：中国社会科学院工业经济研究所研究员
文章来源 | 本文刊登于《清华管理评论》2021年5月刊，原文标题《改革是国有企业“创新力”的活水之源》，内容有删减
责任编辑 | 刘永选
邮箱 | liuyx6@sem.tsinghua.eud.cn
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